前沿熱點 | 深圳市電動自行車交通管理關鍵問題及應對策略探討

作為一種介于自行車與摩托車之間的交通工具,一直以來,電動自行車是城市交通管理的難點和痛點[1]。與國外作為休閑娛樂工具不同,在我國電動自行車已經成為一種交通出行工具,包括通勤出行、快遞外賣等商業活動等。其相對自行車速度更快,使用者出行距離明顯較大[2,3];與小汽車相比,它又具有小汽車無法比擬的經濟性。由于其具有經濟、便捷,低碳等特點,中國電動自行車銷量增速超過其他個體交通方式[4],電動自行車在國內一些城市保有量增速快,在居民出行方式中占比持續升高[5]。

 

在深圳,電動自行車已發展為城市綜合交通客貨運服務體系不可或缺的重要組成部分[6]。調查數據顯示,電動自行車使用者的家庭收入跨度極大,從低于6萬元/年到超過50萬元/年均有分布,該部分群體主要使用電動自行車進行通勤或生活出行。深圳市郵政管理局統計顯示,2018年全市快遞服務企業累計完成32.1億件,占全國快遞業務量的6.3%,快遞業務的末端配送幾乎全部由電動自行車完成。作為城市綜合物流體系和民生服務業的重要環節,電動自行車在支撐城市經濟發展方面發揮了重要作用。

 

然而,對于這種便民、低碳、使用群體龐大的交通方式,深圳一度實施“限電”管理政策。2011年5月開始全面禁止電動自行車上路行駛,但由于“限電令”受到了部分市民,尤其是快遞等行業的強烈質疑,政策被暫停執行。2012年4月,深圳再次實行“限電”政策,但限行范圍有所縮小,且民生服務行業的合規車輛不受限制。2012年7月至2018年底,限行范圍持續擴大,原特區內約90%的主次干道、原特區外的中心城區道路均實施限行管理。

 

目前,電動自行車已成為影響深圳道路交通安全和引發社會矛盾的關鍵因素。從事故數據看,全市道路交通事故死亡人數逐年下降,但涉及摩電車事故占比高,且死亡人數呈現波動式增長,約占總事故死亡人數的37%。由于涉及社會民生、高度敏感,同時現有法律法規不健全,管理標準相對滯后,道路設施供給不足,加之高壓執法引發市民暴力抗法、扣押車輛堆積如山等系列社會矛盾,電動自行車亂象嚴重的痼疾一直未得到有效根治。

 
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圖1 全市涉摩電車交通事故死亡人數占比變化曲線
 
數據來源:深圳市公安局交通警察局

 

本文以深圳市電動自行車交通管理為研究對象,從居民使用需求側、道路設施供給側、交通管理政策引導等多方面,梳理全市電動自行車交通管理方面存在的關鍵問題,提出針對性應對策略,為電動自行車使用者提供更為寬松、人性化的交通環境,也為深圳市交通管理者相關政策制定提供參考。

 

 

01 電動自行車交通發展基本特征

 

為了解深圳電動自行車交通發展現狀,本文選取新安、石巖、馬巒街道三個街道,進行轄區民生服務行業、非法營運電動自行車以及居民自用電動自行車保有量、使用特征、路網流量分布等情況的抽樣調查,并基于人口數據、事故數和事故強度,運用電動自行車存量統計計算模型進行全市電動自行車保有量預測,得出深圳市電動自行車交通主要發展特征如下:

 

(1) 電動自行車保有量基數大、出行分布廣。預估全市電動自行車保有量在320-425萬,并且隨著管理政策更人性化、通行環境逐步改善,電動自行車保有量將進一步增大,接近甚至超過機動車保有量;同時電動自行車交通出行分布廣泛,尤其公交欠發達區域,電動自行車使用強度更高。

 
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圖2 深圳市電動自行車出行強度分布

 

(2) 剛性需求特性明顯,原特區外依賴性更高。因使用方便快捷、機動性強、成本低廉,電動自行車成為通勤等出行重要交通方式之一。根據新一輪居民出行調查,全市電動自行車出行分擔率提升至7%,原特區外出行分擔率達10%,是原特區內3倍以上。

 
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圖3 不同用戶出行目的比例分布
 
 
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圖4 2019年深圳市原特區內外出行分擔率對比

 

(3) 電動自行車是服務中低收入群體、中短距離出行強有力的競爭方式。根據調查數據,中短距離(10公里以內)出行比重達92%,絕大多數電動自行車使用受訪者(85%)的出行時間在30min以內。

 
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圖5 電動自行車使用者月均收入分布
 
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圖6 電動自行車單程出行距離和時間分布

 

 

02 電動自行車交通管理關鍵問題分析

 

 

1.電動自行車交通法規相對滯后

 

長期以來,深圳市電動自行車在政策法規源頭上存在監管盲區,與機動車駕駛人和車輛源頭管理對比,電動自行車在車輛號牌管理、駕駛人執照、駕駛人-車輛關聯、違法扣分管理、駕駛人強制培訓等方面明顯滯后,尤其居民自用類電動自行車。同時缺少面向人、車源頭規范管理及通行規則法規,事故或交通違法后無法追責到人,使得違法行為屢禁不止,大量的違法行為也勢必誘發高事故風險。

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表1 電動自行車VS機動車駕駛人和車輛源頭管理

 

隨著《電動自行車安全技術規范》GB 17761-2018正式實施,以及政府部門對電動自行車管理工作的重視,《深圳市電動自行車管理規定(試行)》經過多次討論后通過審議并發布。但在制定之初,條款中對電動自行車路口通行規則、登記管理后安全風險、停放充電管理風險、執法風險等缺乏充分的評估或處罰依據,可能存在影響社會穩定的風險,具體如下:

 

(1)交叉口通行規則不夠明確,路口非機動車通常隨行人信號通過交叉口,這在人非共板時較安全。但在機非共板時,很多騎行者不愿按照設計,在接近路口時提前轉入人行道,而是更傾向于選擇在進口道內等待機動車信號燈通行,在交叉口混行嚴重、貨車右轉比例較高的情況下,安全隱患較大。有關研究表明[7],交叉口是不規范行駛行為最容易發生的區域,其中電動自行車用戶的情況比其他所有類型更嚴重。根據深圳事故數據,交叉口內部電動自行車事故占比近60%。

 
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圖7 交叉口電動自行車亡人事故熱力分布
 
數據來源:深圳市公安局交通警察局

 

(2) 對登記管理后的安全風險考慮不充分,如登記后電動自行車仍然可能存在改裝通行風險,缺乏對過渡期滿后超標電動自行車的處置辦法,缺乏對使用人自身身體條件的持續跟蹤管控,上層次法規條例管理缺位、對違法行為約束乏力等。

 

(3) 規范化停車區域不足,車輛隨意違停占用道路空間影響交通通行秩序,對電動自行車電池未設置明確管理要求,違規充電極易誘發火災風險等。

 

(4) 備案納管后,對非法營運車輛缺乏執法依據,可能存在民眾抗法風險。

 

2.非機動車道設施規劃設計不足
 

從深圳市非機動道發展歷程看,大致經歷了規范建設(1980-1995年)、逐步取消(1996-2005年)、開始回歸(2006-2015年)、系統治理(2016年至今)四個主要階段,逐步由“關注小汽車”向“關注兒童、行人、電動自行車等弱勢群體”轉變。目前,非機動車交通發展已經上升至城市交通發展戰略層面。

 
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圖8 深圳市非機動車道發展歷程

 

然而,現狀深圳市非機動車道網絡規劃、斷面設計及配套設施仍然存在短板和不足:

 

(1) 全市非機動車道嚴重缺失,空間尺度上難以連貫成網。整體來看,深圳市非機動車道缺乏與城市道路空間的統籌規劃,非機動車道空間與街道空間融合發展不足。截止2019年底,我市非機動車道總里程僅1759公里(雙側),約占道路里程(不含高快速路共6411公里)的13.7%,遠低于北京(超過95%)、上海(超過90%)等城市。

 

(2) 斷面形式上以人非共板為主,大部分處于無獨立路權狀態。將非機動車道分為獨立非機動車道、人非共板(標線)、人非共板(標志牌)、無標記四種類型。通過調研全市主次干路,發現獨立非機動車道占比僅為42.6%,超過四成的道路僅設置非機動車道標志牌或無非機動車道標志標線,路權難以得到充分保障,直接導致路段亡人事故中58%發生于無非機動車道路段、11%發生于人非共板非機動車道。

 
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圖9 深圳市主次干路自行車道分布現狀
 

 

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圖10 路段電動自行車亡人事故分布
 
數據來源:深圳市公安局交通警察局

 

(3) 非機動車道銜接性較差,整體無障礙設計達標率不高。目前深圳市非機動車道無障礙設施達標率不足50%,盡管部分路段有明確的非機動車道,但仍然存在無障礙設施欠缺、路面采用板磚鋪裝或坑洼騎行舒適性差、局部斷面寬度突變等系列問題,導致電動自行車駛入機動車道,安全隱患較大。

 

3.電動自行車通行管理仍需提升

 

在非機動車道尚不完善、電動自行車出行需求較大的背景下,深圳市電動自行車交通秩序混亂,以往的通行管理政策人性化考量不足。自實施“限電”政策以來,深圳持續沿用“以禁為主”粗放的通行管理政策,與市民巨大的交通出行需求沖突,政策落地實施效果較差,社會公眾詬病嚴重且極易誘發社會穩定風險。

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圖11 深圳市電動自行車限行道路分布
 
數據來源:深圳市公安局交通警察局

 

 

03 電動自行車交通管理策略探討

 

結合城市和社會經濟發展以及世界范圍內非機動車發展經驗,深圳市電動自行車交通應以滿足出行需求、適度定向發展為導向,以安全效率品質并重為原則,強化法律法規保障和設施精準規劃設計,合理優化通行道路,為電動自行車交通提供良好環境。

 

1.強化法律支撐保障
 

為強化對電動自行車出行群體自身權益保障,建議從以下方面完善《深圳市電動自行車管理規定(試行)》中相關條款,并在出臺實施過程中,總結經驗,適時組織修編工作。

 

(1) 電動自行車實施登記管理制度,登記后方可上路行駛。

 

(2) 在電動自行車保險制度方面,鼓勵投保第三者責任險、人身意外傷害險和財產損失險。

 

(3) 在通行規則方面,要求騎行者年齡大于16周歲且攜帶行駛證,不得飲酒、載人、逆行、超速(15km/h),應佩戴頭盔。

 

(4) 停放及充電管理不得妨礙交通秩序和通行安全,建議設置集中充電設施,并實施安全責任制。

 

(5) 加快研究制定超標電動自行車淘汰置換政策,穩妥推進淘汰置換工作。

 

2.開展非機動車道精準規劃設計
 

深圳市由于自行車交通網絡尚未完善,在規劃設計初期建議自行車、電動自行車統一使用非機動車道系統。

 

(1) 非機動車道規劃原則。深圳市非機動車道規劃設計應堅持以下原則:

 

安全性:強化自行車道優先權,通過物理隔離、專用車道、渠化交通、提升照明、改善視距等多種措施,塑造更安全騎行環境。

 

連續性:打通“最后一公里”和既有“斷頭路”,充分挖掘次、支路網及街區穿越小徑空間,構建分片區、分層級自行車通道,保障自行車道成網成片。

 

便捷性:優先考慮廠區道路、城中村帶、非機動車通行走廊等道路非機動車道建設,科學布局過街通道,配套設置標識指引系統,加大停放設施密度,尤其是公共交通站點周邊停放設施建設,實現便捷出行。

 

舒適性:提升非機動車道的無障礙設計和穩靜化水平,加強非機動車道及附屬設施的養護維修,確保良好通行條件,塑造更舒適的交通出行品質。

 

基于以上原則,深圳市必須正視電動自行車交通發展趨勢,本著“疏堵結合、設施先行、逐步推進”的原則,因地制宜完善住宅區、商業區、學校、醫院、交通樞紐等區域非機動車道差異化改善規劃,使得全市非機動車道網絡得以逐步實現。

 
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圖12 非機動車道差異化改善規劃示意圖

 

(2) 道路斷面空間重構設計。根據不同區域(如住宅區、商業區、學校、醫院、交通樞紐等)并結合各區域間的聯系道路等級,分析步行交通、非機動車、機動車(重點針對小汽車、貨車、公交車)等對通行與??康墓δ苄枨?,依據各種交通方式交通量及整個道路用地空間,采用壓縮機動車道、拓寬道路空間、機非共享、單向交通組織等多種手段,對各類交通方式在城市道路上的空間布局進行統一規劃,對整體道路斷面空間進行重構設計。

 
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圖13 不同等級道路典型斷面設計建議

 

與此同時,需要對電動自行車交通管理方式予以明確。合理選擇電動自行車交通管理方式,對保障道路交通通行效率和安全性發揮積極作用。根據城市道路的交通狀況,非機動車交通管理方式主要體現為非機動車道與機動車道、人行道的關系,管理方式主要分為兩種:

 

分離:電動自行車與機動車、行人完全分離、各行其道,主要采用非機動車道特殊鋪裝、車道線或標線緩沖帶、隔離護欄、隔離綠化等方式。

 

混行:電動自行車與機動車采用機非共享車道的方式混行,設置機非共享標識,有效保護電動自行車騎行者安全。

 

(3) 非機動車道空間尺度。非機動車道空間尺度包括非機動車道數和每條車道的寬度兩方面,車道數按非機動車高峰小時交通量確定,車道寬度依據非機動車類型確定。非機動車道斷面空間應滿足非機動車道基本寬度要求和凈空要求。其中,一條非機動車道寬度應不低于1.0m,單向雙車道寬度不低于2.0m,雙向車道寬度不低于2.5m??柯愤叺暮涂糠指魩У能嚨纻认騼魧拺獮?.25m,非機動車道2.5m凈高范圍內不應有障礙物。

 
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a.單向通行車道
 
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b.雙向通行車道
 
圖14 非機動車道空間尺寸示意圖(單位:m)

 

 

3.疏堵結合優化道路通行管理
 

在非機動車道設施尚不完善時,以確保出行安全為前提,采取疏堵結合方式,界定明確電動自行車禁行管理的對象、區域,并結合非機動車道建設進度及交通管理實際需求,對電動自行車通行區域、時段進行動態精細調整和優化,保證通行管理政策有所作為、發揮實效。電動自行車通行道路選擇主要堅持以下原則:

 

(1) 充分保障民生,民生服務行業不受限行政策影響(高快速路除外);

 

(2) 遵循法律規定,國家、省、市層面相關法律及條例明確規定限制通行的高速公路和城市快速路;

 

(3) 路口沖突適用,限行道路與非限行道路相交路口,采取準許過街的管理模式;

 

(4) 科學合理設置,從電動自行車事故、警情、道路交通構成、非機動車道設施布置、交通樞紐等重點管理區域,以及可替代通行道路等多維度出發,制定限行道路。

 

 

結語

 

在慢行復興和公交優先交通戰略框架下,電動自行車作為一種便捷、低碳的交通工具,勢必成為短距離通勤、生活出行以及公交接駁的首選方式。本文對深圳市電動自行車交通方面長期存在的法律法規滯后、車道規劃設計不足、通行管理粗放等典型問題,提出針對性改善策略,為《深圳市電動自行車管理規定(試行)》出臺、車道精準規劃設計、通行管理政策制定和實施提供有力支撐。

 

深城交擁有一支涵蓋交通、城規、工程、景觀、建筑等多專業協同的技術團隊,始終以“讓交通與城市更美好”為使命,致力于提供先進的城市交通技術服務,成為全球領先的城市交通整體解決方案提供者。經過25年的實踐和積累,深城交在慢行交通復興、道路品質提升、政策制定人性化、規劃設計精準化等多方面樹立典型、打造精品,營造了便捷舒適兼具、安全效率并重的城市交通出行環境。

 

致謝:本文的研究依托于深圳市公安局交通警察局電動自行車相關課題,在此表示感謝。

 

 

參考文獻:

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[2]盧玫.電動自行車管理對策思考[J].中國人民公安大學學報(自然科學版),2010.

[3] Cherry C, Cervero R. Use Characteristics and Mode Choice Behavior of Electric Bike Users in China[J]. Transport Policy, 2007.

[4]Ji Shuguang,Cherry C R,Bechle M J,et al.Electric Vehicles in china:Emissions and Health Impacts[J].Environmental Science & Technology,2012.

[5]劉樹斌.關于城市電動自行車發展的思考[J].交通與運輸,2012.

[6]深圳市城市交通規劃設計研究中心有限公司. 關于推動我市電動自行車安全、有序、健康發展的若干建議[R].深圳:深圳市城市交通規劃設計研究中心有限公司,2019.

[7]秦維.電動自行車交通發展的主要趨勢-近10年文獻綜述[J].城市交通,2016,14(2).

 

 

交通規劃二院

撰寫:黃正國、萬文佳

審核:孫燁垚、于豐泉

審定:毛應萍

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